Fiscalização do OE no Constitucional não deverá atrasar avaliação da troika

RAQUEL MARTINS E SOFIA RODRIGUES 

Público - 13/03/2013 - 00:00

Juízes reuniram-se ontem para analisar o projecto de acórdão. Decisão deverá influenciar corte de quatro mil milhões, um dos temas quentes debatidos entre o Governo e a troika na sétima avaliação

O processo de fiscalização sucessiva de algumas normas do Orçamento do Estado (OE) para 2013 está a entrar na sua recta final. Os 13 juízes conselheiros reuniram-se ontem em plenário para apreciar o projecto de acórdão elaborado pelo relator. No entanto, desconhece-se quando será anunciada a decisão final.

O facto de o Tribunal Constitucional (TC) ainda estar a analisar o processo não deverá impedir que o Governo apresente os resultados da sétima avaliação do memorando, que ontem continuava a decorrer em Lisboa.

A conferência de imprensa poderá acontecer hoje, tendo em conta os sinais deixados ontem na Concertação Social pelo primeiro-ministro. De acordo com os relatos de António Saraiva, presidente da Confederação Empresarial de Portugal, Passos Coelho terá deixado "no ar a ideia" de que a tradicional conferência de imprensa para fazer o balanço da sétima avaliação do memorando decorrerá nesta quarta-feira. Algumas horas mais tarde, fonte do gabinete do primeiro-ministro garantia que "durante a reunião não foi adiantada qualquer data para a apresentação dos resultados da sétima avaliação".

De todas as formas, Vítor Gaspar terá que ser mais cauteloso, uma vez que os cortes na despesa de 4000 milhões de euros estão muito dependentes da decisão do TC em relação a normas como a contribuição de solidariedade aplicada às pensões acima de 1350 euros ou os cortes nos subsídios dos pensionistas - as medidas com um peso significativo no orçamento.

Conforme destacou Marcelo Rebelo de Sousa, no habitual comentário de domingo na TVI, sem a decisão do TC, "a troikatem de ser muito cuidadosa nas conclusões a que chega".

Embora o presidente do Constitucional, Joaquim de Sousa Ribeiro, tenha pedido urgência na apreciação do processo, o debate em torno da decisão poderá arrastar-se. Guilherme da Fonseca, antigo juiz do TC, lembra que é de esperar um debate aceso sobre os argumentos utilizados e vários plenários podem ser convocados até à decisão, cabendo ao TC gerir o tempo necessário para a elaboração do acórdão final.

Por outro lado, o constitucionalista Paulo Otero alerta para o risco de o projecto de acórdão não ser aceite pela maioria dos conselheiros, o que poderá levar à nomeação de um segundo relator que "espelhe a sensibilidade dominante do tribunal", para elaborar um novo projecto de acórdão.

Além dos argumentos a ter em conta para suportar a decisão final, o TC, lembra Paulo Otero, terá ainda que ter em conta a linha das anteriores decisões e definir a partir de quando a decisão produz efeitos. Na prática, o TC pode decidir pela inconstitucionalidade de apenas algumas normas e, à semelhança do que aconteceu no ano passado, remeter os efeitos para o futuro. Ou decidir que tem efeitos retroactivos. Ou então decidir que só tem efeito a partir do momento em que o acórdão é publicado.

"É a decisão mais difícil que o Tribunal Constitucional teve nas mãos até hoje. Do ponto de vista jurídico e do ponto de vista dos impactos políticos", destacou, em declarações ao PÚBLICO, o constitucionalista.

Nas últimas duas semanas, os representantes do Fundo Monetário Internacional, da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu estiveram a discutir com o Governo o prolongamento por um ano do prazo concedido para corrigir a situação de défice e o valor e incidência dos cortes de 4000 milhões de euros - tema que poderá ter estado na origem do prolongamento do processo de avaliação (que já deveria ter terminado).

Dentro do Governo, há quem defenda que esses cortes devem ser diluídos no tempo e não devem ter como meta 2014, o compromisso assumido na sexta avaliação do memorando. O ministro dos Negócios Estrangeiros e líder do CDS, Paulo Portas, defende uma velocidade mais lenta para a aplicação da redução da despesa do Estado que considera não poder ser totalmente concretizada até ao final do próximo ano. Mas Portas não quer confundir os cortes de 4000 milhões de euros com o guião da reforma do Estado que vai muito mais além do que os cortes. Esse guião, que Portas está incumbido de fazer, não foi negociado nem entregue à troika.

Hoje e nos próximos dias, o primeiro-ministro e o ministro das Finanças têm uma agenda preenchida. Passos Coelho está esta tarde no Parlamento para o debate de preparação do Conselho Europeu e amanhã participa na reunião dos líderes europeus em Bruxelas. Por causa da sua ausência, o Conselho de Ministros foi antecipado para hoje, assim como a reunião semanal com o Presidente da República.

E, segundo a agenda do Parlamento, na sexta-feira, Vítor Gaspar e o secretário de Estado Adjunto do primeiro-ministro, Carlos Moedas, apresentam as conclusões do sétimo exame aos deputados, uma reunião que habitualmente acontece depois da conferência de imprensa de balanço da passagem da troika por Lisboa. com Leonete Botelho

PROGRAMA DE AJUSTAMENTO: FMI revela hoje porque aceitou maior aumento de IRS da história

Portugal testou os limites da troika no seu plano orçamental, diz Vítor Gaspar. FMI que aprovou ontem a libertação da próxima tranche explica hoje porque aceitou uma consolidação baseada apenas na receita.

RUI PERES JORGE

Portugal testou os limites da troika em matéria orçamental e é isso que o FMI deverá hoje deixar claro quando divulgar o seu relatório da quinta avaliação ao programa de ajustamento português. A expectativa é do ministro das Finanças que falou ontem horas antes da reunião do Conselho Executivo do FMI que aprovou a libertação da quinta tranche do empréstimo negociado com Portugal.

“É absolutamente claro da documentação que acompanha no 5º exame regular, que o limite para o défice e a dívida em 2012 e 2013 encostaram ao limite de tolerância das organizações internacionais”, disse Vítor Gaspar, que garantiu que isso iria ficar claro em breve, numa alusão à divulgação dos memorandos de entendimento pelo FMI e Comissão Europeia, agendada para hoje.

O FMI divulgará também o relatório completo de avaliação (a Comissão fê-lo a semana passada), o qual se segue a um “press release” explicativo que a instituição anunciou para ontem, mas que até ao fecho desta edição não tinha sido emitido.

Numa pequena nota enviada à imprensa ao fim da tarde, o Fundo dava apenas conta de que o Conselho tinha aprovado a libertação da próxima tranche, avaliada em 1,5 mil milhões de euros, elevando para 21,8 mil milhões de euros o valor do empréstimo concedido até agora. Isto equivale a 77% dos 28,2 mil milhões que o Fundo emprestará a Portugal, caso o programa seja cumprido na sua totalidade.

Um dos temas principais da avaliação será a justificação do FMI para a aprovação de um programa de ajustamento muito diferente do que foi acordado em Setembro.

Na altura, a desvalorização fiscal aparecia como uma medida de competitividade e criação de emprego, a despesa era cortada de forma convincente e os impostos alterados, embora sem o aumento de IRS que veio a ser decidido após o fim dos trabalhos de avaliação.

O recuo na TSU perante os protestos das ruas e dos empresários veio mudar em muito o programa de ajustamento, e acabou por resultar no maior aumento de IRS da história – uma alternativa que é tipicamente considerada mais recessiva e contrária às recomendações do FMI. Hoje a instituição explicará as suas razões.

Além da dimensão orçamental, o relatório de hoje do FMI permitirá avaliar a posição de Washington sobre as probabilidades de regresso aos mercados em 2013. Um tema que ontem ganhou novos desenvolvimentos no Parlamento: o Governo admitiu pela primeira vez que os sucessos no mercado primário de dívida pública (colocação de bilhetes do Tesouro e troca de 3,7 mil milhões de euros da Obrigação que vence em Setembro de 2013 por outra que vence em Outubro de 2015) se deveu essencialmente à participação de instituições financeiras nacionais.

“Nesta troca [da obrigação] há uma predominância dos investidores portugueses”, afirmou ontem Maria Luís Albuquerque, que relativizou também o facto dos bilhetes do tesouro estarem a ser comprados por bancos nacionais: “Acontece em Portugal, como em outros países, o peso dos investidores domésticos aumentou desde o início da crise”, afirmou.

FMI dará hoje a sua versão para a mudança de planos orçamentais face a Setembro.

Ministro das Finanças garante que Portugal encostou défice e défice aos limites de tolerância da troika.

Governo reconhece que regresso aos mercados conseguido até agora dependeu essencialmente de compras por bancos nacionais.

Jornal Negócios, 25 Outubro 2012

OE 2013: “Confisco” no IRS pode obrigar TC a pronunciar-se

Pela primeira vez desde a criação do IRS, metade do rendimento vai ser cobrado. Algo que o Tribunal Constitucional pode considerar “confiscatório”

João Ramos de Almeida

Há, sobretudo, dois problemas que o Tribunal Constitucional (TC) deveria abordar preventivamente sobre as mexidas no IRS. Segundo os fiscalistas ouvidos pelo PÚBLICO, um é o “nível confiscatório” do imposto quando, pela primeira vez desde a sua criação em 1989, o IRS ultrapassará a taxa simbólica de metade do rendimento colectável. O outro é o do IRS tender a ser um imposto proporcional a partir de rendimentos relativamente baixos (80 mil euros anuais).

As alterações surgem na proposta de Orçamento do Estado (OE) de 2013 em resposta às preocupações do TC (acórdão 353/2012 de 5 de Julho). Grosso modo, o TC exigiu que, por violação da regra de igualdade na repartição dos encargos públicos, os esforços não incidissem sobretudo sobre os funcionários públicos e pensionistas. O Governo foi forçado a anular o corte de um subsídio, mas agravou a carga fiscal. Primeiro, pela redução do número de oito para cinco escalões. Depois, pelos rendimentos escolhidos para esses escalões e pela subida de todas as taxas de IRS. Os rendimentos mais baixos são penalizados, mas o último escalão é fortemente reduzido (de 153 mil para 80 mil euros). Quarto, pela criação de uma sobretaxa de 4% para os rendimentos acima de 485 euros e ainda uma taxa de solidariedade de 2,5% para o último escalão. Os rendimentos acima de 80 mil euros serão tributados a uma taxa-base de 48%, a que se soma a sobretaxa e a taxa de solidariedade, atingindo os 54,5%. Como sublinha a fiscalista Serena Cabrita Neto (ver pág. 47), uma acima da “taxa máxima praticada no Reino Unido, em França e na Alemanha e em linha com a tributação que ocorre em países como a Suécia e a Dinamarca”. Quinto, ainda pelo novo rombo nas deduções fiscais. E sexto, pelo agravamento complementar de outros impostos.

Na altura da sua apresentação em conferência de imprensa, a 3 de Outubro passado, o ministro das Finanças esforçou-se por mostrar que “o enorme aumento de impostos” não agravava a progressividade do IRS (quem mais recebe, paga mais IRS). Mostrou gráficos e sublinhou que “as alterações de IRS foram calibradas por forma a conseguir um aumento significativo da progressividade do imposto”.

A polémica que se seguiu colocou o ministro Vítor Gaspar em rota de colisão com fiscalistas, economistas e até firmas de consultoria. Ao contrário do ministro, todos reiteravam que a progressividade diminuía. Quem mais tinha continuava a pagar mais IRS, mas essa diferença iria esbaterse. A discussão chegou ao Parlamento com os ministro das Finanças e dos Assuntos Parlamentares, Miguel Relvas, a apresentar aos deputados da maioria PSD/CDS simulações equívocas e até com erros, mostrando apenas o lado positivo do OE de 2013. A eventual redução da progressividade do IRS suscitou a questão de poder ser um dos pontos a salientar pelo TC, numa avaliação preventiva ao OE de 2013. A Constituição estabelece que “o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar”. Mas para os fiscalistas ouvidos pelo PÚBLICO o problema é outro.

O que será inconstitucional?

Para o professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Casalta Nabais, a questão não se coloca se o IRS fica mais ou menos progressivo. “A Constituição em norma alguma estabelece qualquer ritmo da progressividade, para o IRS, nem, em meu entender, o poderia fazer.” Na sua opinião, “o decisivo para o teste da constitucionalidade desse agravamento reside no que se tira e no que se deixa aos contribuintes, neste caso aos trabalhadores, pensionistas e pequenas empresas”. Ou seja, que “não seja um imposto verdadeiramente confiscatório”.

No mesmo sentido vai António Carlos Santos, ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do Governo Guterres. Além de o Governo continuar a cortar dois subsídios ao funcionalismo público (um directo e outro por via fiscal), o fiscalista acha que o Estado exorbitou das suas funções ao levar a cabo um “confisco” de pensões e levanta a questão analisada noutros países – a da “tributação confiscatória”.

“A questão”, afirma, é, “com esta punção tributária”, quanto “queda de rendimento disponível” ao contribuinte. “Mesmo que os impostos não se baseiem no princípio do benefício, terá de haver algum equilíbrio entre a receita e o que, em termos gerais, o Estado disponibiliza aos cidadãos, incluindo coesão social e territorial. O aumento é manifestamente desproporcionado e não tem em conta, em muitos casos, a capacidade contributiva.”

O mesmo sublinha Serena Cabrita Neto: tributar mais de metade do rendimento “levanta importantes questões sobre a admissibilidade destas medidas à luz dos limites constitucionais à tributação, nomeadamente se olharmos para os princípios da justiça redistributiva e da proporcionalidade”.

Para outro ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do último Governo Guterres, Rogério Fernandes Ferreira, o problema é “o IRS estar a tornar-se num imposto proporcional”, ao chegar mais rapidamente ao escalão mais alto de tributação, ao mesmo tempo que o IRC se está a tornar num imposto progressivo. Vasco Valdez, secretário de Estado dos Assuntos Fiscais dos governos Cavaco Silva e Durão Barroso, alinha com esta ideia: “Caminhamos para uma flat rate [uma única taxa], como nos países do Leste.” O IRS é “altamente progressiva até aos 80 mil euros”, mas a partir daí é proporcional. “Mais um anito estamos numa flat rate.” Mas as mexidas podem ainda ser olhadas como fonte de “trapalhadas”. Rogério Fernandes Ferreira lembra que há uma dupla progressividade – dos escalões de IRS, mas igualmente a das deduções consoante os escalões; introduz-se uma sobretaxa proporcional num imposto progressivo. “São dois impostos sobre o mesmo rendimento”, com retenções na fonte diferenciadas e liquidações à parte. Será que a resposta do Governo ao TC, com pesados efeitos recessivos, não redundará num novo acórdão e tudo regressa à estaca zero? com

Pedro Félix Ribeiro

Depoimentos dos fiscalistas ouvidos pelo PÚBLICO

Há sérias dúvidas se o agravamento do IRS respeita a Constituição

Na minha modesta opinião, as perguntas feitas [sobre se o OE reduz ou não a progressividade do IRS] falham em larga medida o alvo (quanto à inconstitucionalidade do forte agravamento do IRS constante da Proposta de LOE/2013), pois a Constituição em norma alguma estabelece qualquer ritmo da progressividade para o IRS, nem, em meu entender, o poderia fazer. Para mim, o juízo sobre esse agravamento tem outros vectores.

I. De um lado, é decisivo saber se um tal agravamento conduz ou não aos resultados pretendidos, isto é, ao aumento das receitas. Ora, eu tenho as maiores dúvidas (para não dizer certeza) de que esse agravamento produzirá menos receitas do que as previstas na referida Proposta, pois os efeitos da lei de Laffer, que já se verificou na LOE/2012, serão ainda mais evidentes. Ou seja, essa cura agravará o estado do doente. Por certo que não sossegarão os credores, pois a última coisa que estes podem querer é que morra o devedor.

II. Passando ao plano jurídicoconstitucional, o decisivo para o teste da constitucionalidade desse agravamento reside no que se tira e no que se deixa aos contribuintes, neste caso aos trabalhadores, pensionistas e pequenas empresas. Pois, o que a Constituição por certo exige é que, no respeitante aos rendimentos mais baixos, se respeite o mínimo de existência dos indivíduos e das famílias, e, em relação aos rendimentos médios e mais altos, que o IRS não seja um imposto verdadeiramente confiscatório. O que interessa do ponto de vista jurídico-constitucional não é a taxa marginal máxima (que ainda assim não é a mais alta da Europa) mas a efectiva taxa média, que será muito elevada para parte significativa dos contribuintes, ficando estes assim com rendimento disponível insuficiente para ter uma vida que mereça ser vivida. Quanto ao limite inferior (mínimo de existência) e superior (carácter confiscatório) da taxa do IRS, trata-se de ideias que já constam do meu livro (que é a minha tese de doutoramento, de 1998, O Dever Fundamental de Pagar Impostos).

Ora, mesmo que no actual estado de excepção económicofinanceira em que vivemos se permita uma certa contracção dos princípios e normas constitucionais, temos sérias dúvidas se o agravamento do IRS proposto para o OE/2013 respeite os mencionados limites.

III. Todavia, para mim, mais importante do que quaisquer questões de inconstitucionalidade é a praticabilidade da solução referida em I.

Casalta Nabais, professor da Universidade de Coimbra É o IRS, mais a TSU, o IMI, o IVA e quanto sobra?

Diria que há duas boas razões para o Tribunal Constitucional se pronunciar sobre o OE:

1.ª O OE mantém os cortes nos vencimentos da função pública, um corte directo e um indirecto por via fiscal. Não contraria este facto o que foi decidido? Não há mesmo incumprimento de uma decisão por parte do executivo?

2.ª O TC deixou bem claro que a questão dos cortes nas pensões (sobre os quais não se pronunciou) PODE CONVOCAR OUTROS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS QUE NA ALTURA NÃO FORAM ANALISADOS. Na realidade, o executivo na questão dos vencimentos age como entidade empregadora, no caso das pensões age como gestor de um património que é alheio e que as pessoas lhe confiaram. Pode pedir um empréstimo forçado. Não pode é efectuar um confisco.

Noutros países (por exemplo, na Alemanha), a jurisprudência é muito atenta à questão da tributação confiscatória. A questão até agora não tem sido analisada entre nós. Assim, alguém que vê subir a sua tributação para 54,5% por que passa a cair no último escalão (mais de 80 mil euros) e é trabalhador por conta de outrem vê acrescer à tributação nominal de IRS (cada vez mais próxima da efectiva, pois as deduções à colecta diminuem drasticamente) a tributação em TSU (11%). A isto acresce, se tiver casa própria, o IMI (sabe-se lá quanto), o IVA nas compras e prestações de serviços, pois não goza do direito à dedução e provavelmente o imposto de circulação, o imposto sobre produtos petrolíferos e inúmeras taxas (esgotos, etc) e contribuições (rodoviária, audiovisual, etc.). A questão é: com esta punção tributária, quanto lhe queda de rendimento disponível?

Sobre questão de saber se as alterações introduzidas aumentam ou diminuem a progressividade do IRS, diria que diminuem nos escalões mais baixos e no mais alto. A partir de 80 mil, a taxa é proporcional. A progressividade do imposto é ainda lesada pelo facto de se introduzir uma sobretaxa proporcional (4%) num imposto que deve ser progressivo. A aplicação desta sobretaxa, sendo idêntica para todos, atinge mais fortemente os contribuintes de menor rendimento. Mantém-se uma enorme desigualdade de tratamento de contribuintes com igual rendimento, ferindo o princípio da equidade horizontal. As deduções à colecta acabam para muita gente pondo em causa um princípio de personalização do imposto e de apoio à família Mesmo que os impostos não se baseiem no princípio do benefício, terá de haver algum equilíbrio entre a receita e o que, em termos gerais, o Estado disponibiliza aos cidadãos, incluindo coesão social e territorial. O aumento é manifestamente desproporcionado e não tem em conta, em muitos casos, a capacidade contributiva. Sem prejuízo de um estudo mais profundo, eis, quanto a mim, vários tópicos que justificariam a fiscalização a priori da constitucionalidade de muitas das normas da parte tributária e parafiscal do OE.

António Carlos Santos, fiscalista

Público, 23 Outubro 2012